百色市人民政府关于印发百色市城镇居民基本医疗保险暂行办法的通知
广西壮族自治区百色市人民政府
百色市人民政府关于印发百色市城镇居民基本医疗保险暂行办法的通知
百政发〔2008〕12号
各县、区人民政府，市人民政府各组成部门、各直属机构：
《百色市城镇居民基本医疗保险暂行办法》已经自治区人民政府批复同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
百色市人民政府
二○○八年六月二十三日
百色市城镇居民基本医疗保险暂行办法
第一章 总则
第一条 根据《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号）和《广西壮族自治区人民政府关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（桂政发〔2007〕37号）精神，为保障城镇居民基本医疗，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称城镇居民基本医疗保险是指政府组织实施，以家庭（个人）缴费为主，财政给予适当补助，以大病统筹为主的医疗保险制度。
第三条 实施城镇居民基本医疗保险的原则：
（一）坚持低水平起步的原则；
（二）坚持自愿的原则；
（三）坚持属地管理、市级统筹的原则；
（四）坚持城镇居民基本医疗保险费以家庭（个人）缴费为主，政府给予适当补助及基金以收定支，收支平衡，略有结余的原则；
（五）坚持权利与义务对等原则；
（六）坚持统筹协调，兼顾其他社会保障制度共同发展的原则。
第四条 城镇居民基本医疗保险制度是一项亲民惠民政策，各部门要明确职责，统筹协调，密切配合。
（一）劳动保障部门负责做好城镇居民基本医疗保险管理和监督指导和发展计划，负责研究制定城镇居民基本医疗保险的有关政策，负责基本医疗保险基金的监督。
（二）机构编制部门负责按有关规定核定医疗保险经办机构人员编制。
（三）财政部门负责制定城镇居民参加医疗保险补助政策，做好自治区、市、县三级人民政府补助资金的筹集、安排和拨付工作。
（四）卫生部门要深化医疗卫生体制改革，加大社区卫生服务机构建设，加强医疗服务监管，规范医疗服务行为，为城镇居民提供质优价廉的医疗服务。
（五）发展改革部门负责将城镇居民基本医疗保险制度建设纳入国民经济和社会发展规划，研究完善医疗保险服务收费标准和药品价格管理办法，并根据发展需要安排城镇居民基本医疗保险基本建设专项经费。
（六）教育部门负责组织职业高中、中专和中小学等全日制在校学生参加城镇居民基本医疗保险工作（技校学生由劳动保障部门组织），要做好在校学生参保宣传，协助做好登记、缴费工作。
（七）民政部门负责做好城镇低保对象的学生和儿童以及其他低保对象、低收入家庭60周岁以上的老年人等困难居民的认定，指导社区居民委员会组织居民参保。
（八）残疾人联合会负责重度残疾的学生和儿童以及丧失劳动能力的重度残疾人的认定，并提供相关认证材料。
（九）公安部门要配合开展城镇居民调查、负责城镇居民户籍认定的相关工作。
（十）审计部门要定期或不定期对城镇居民基本医疗保险基金收支和管理情况进行审计。
（十一）各县（区）、乡（镇）人民政府、社区居民委员会、劳动保障事务站（所），负责做好政策的宣传工作，动员、组织辖区居民参加城镇居民基本医疗保险。
（十二）其他部门也要各司其职，密切配合，协同做好城镇居民基本医疗保险工作。
第五条 市、县（区）要成立由政府领导担任组长，由劳动保障、财政、卫生、民政、残联、教育、食品药品监督管理、发展改革、公安、审计、机构编制等部门组成的城镇居民基本医疗保险工作领导小组，以切实加强城镇居民基本医疗保险工作的领导和协调。
第六条 城镇居民基本医疗保险实行属地管理、市级统筹。全市统一政策，分级管理。百色城区内的城镇居民按行政管辖参加市直本级或右江区的城镇居民基本医疗保险，原则上与城镇职工基本医疗保险参保相一致。
第七条 市、县（区）要切实加强医疗保险经办机构和乡镇（社区）劳动保障工作平台建设，增配工作人员，解决必需的工作经费和专项经费，并列入同级财政年度预算。
第八条 医疗保险经办机构开展城镇居民基本医疗保险所需经费列入同级财政预算。
第二章 参保范围
第九条 城镇居民基本医疗保险的参保范围：不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的非从业城镇居民，包括在校学生（含幼儿园儿童、中小学生、全日制在校职业高中、中专、技校学生等）和未满18岁的不在校少年儿童（以下统称未成年居民）、其他城镇户籍的非从业城镇居民（以下简称成年居民）。
第三章 基金筹集
第十条 城镇居民基本医疗保险费的缴费标准：
（一）成年居民缴费标准为每人每年150元，其中：
1. 低保对象、低收入家庭60岁以上的老年人等困难居民，财政每人每年补助110元（中央财政补助50元，自治区财政补助30元，市、县（区）财政补助30元），个人缴纳40元。
2. 低保对象中无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的居民和重度残疾人，个人不用缴费，财政每人每年补助150元（中央财政补助50元，自治区财政补助30元，市、县（区）财政补助70元）
3. 其他成年居民，财政每人每年补助50元（中央财政补助20元，自治区财政补助15元，市、县（区）财政补助15元），个人缴纳100元。
（二）未成年居民缴费标准为每人每年80元。其中：
1. 属于低保对象的未成年居民，财政每人每年补助60元（中央财政补助25元，自治区财政补助18元，市、县（区）财政补助17元），个人缴纳20元。
2. 重度残疾的未成年居民，个人不用缴费，财政每人每年补助80元（中央财政补助25元，自治区财政补助18元，市、县（区）财政补助37元）。
3. 其他未成年居民，财政每人每年补助50元（中央财政补助20元，自治区财政补助15元，市、县（区）财政补助15元），个人缴纳30元。
第十一条 城镇居民基本医疗保险政府补助资金由各级财政部门列入年度预算。
第十二条 城镇居民基本医疗保险筹资标准、政府补助标准需要调整时，由市劳动保障部门会同财政部门提出意见，报市人民政府批准后执行。
第四章 参保登记及缴费办法
第十三条 城镇居民基本医疗保险的参保年度，按自然年度计算，即每年的1月1日至12月31日。
第十四条 在校学生以学校为单位统一办理参保和缴费手续，成年居民和不在校的未成年居民以家庭为单位办理参保及缴费手续。
第十五条 城镇居民参保应提交以下材料：
（一）成年居民：居民户口簿和身份证原件及复印件一张、一寸彩色照片2张；低保对象、丧失劳动能力的重度残疾人和低收入家庭60周岁以上的老年人要提供相关认证材料。
（二）不在校的未成年居民：居民户口簿原件及复印件一张、一寸彩色照片2张；低保对象、重度残疾的儿童要提供相关认证材料。
（三）在校学生：学校统一出具的学籍证明、一寸彩色照片2张；低保对象、重度残疾的学生要提供相关认证材料。
第十六条 城镇居民基本医疗保险参保登记程序：
（一）成年居民和不在校的未成年居民到所在地社区（乡镇）劳动保障事务站（所）办理参保登记、缴费等手续。
（二）在校学生由学校（幼儿园）统一到当地医疗保险经办机构办理参保登记、缴费等手续。
第十七条 参保居民发生死亡、转学和户籍迁移等情形，应在30日内到当地医疗保险经办机构办理相关停保变动手续。
第十八条 城镇居民基本医疗保险费由个人缴纳部分应按年度一次性缴清。正常集中缴费时间为：每年9月1日至12月20日缴纳下一年度的城镇居民基本医疗保险费。
第十九条 城镇居民基本医疗保险启动后，每年11月30日以前为办理当年的参保手续，12月1日以后不办理当年新参保。新参保的居民，足额缴纳当期基本医疗保险费后，实行30日等待期（从缴费的当日开始计算），等待期满后，享受城镇居民基本医疗保险基金支付待遇。
第二十条 城镇居民办理参保登记手续，按规定到银行缴纳个人应缴纳的费用后，医疗保险经办机构发给城镇居民基本医疗保险证和医疗保险IC卡。
第二十一条 城镇居民年度内按规定缴纳基本医疗保险费后，停止、退出城镇居民基本医疗保险或参保关系转移的，基本医疗保险费不予退还，同时停止享受城镇居民基本医疗保险待遇。
第二十二条 城镇居民基本医疗保险实行当期缴费当期享受待遇，城镇居民参加基本医疗保险的缴费年限不计为城镇职工基本医疗保险费缴费年限。
第二十三条 医疗保险经办机构负责向当地财政部门、劳动保障部门报送符合政府补助条件的参保居民有关资料，财政部门、劳动保障部门负责审核，并按规定向上一级财政部门、劳动保障部门报送参保居民有关资料，负责审核拨付政府补助资金。
第五章 基本医疗保险待遇
第二十四条 城镇居民缴纳的基本医疗保险费和政府补助的资金构成城镇居民基本医疗保险统筹基金，主要用于支付参保城镇居民住院医疗费用（含符合计划生育政策的生育住院费用）和门诊大病的医疗费用。
第二十五条 城镇居民基本医疗保险设统筹基金起付标准和最高支付限额。起付标准以下的医疗费用，统筹基金不予支付，由个人承担。起付标准以上、最高支付限额以下、符合城镇居民基本医疗保险支付范围的医疗费用，由统筹基金和个人按比例支付。超过最高支付限额以上的医疗费用，由个人承担。
第二十六条 城镇居民基本医疗保险住院起付标准如下：
次序
社区卫生机构
一级医疗机构
二级医疗机构
三级医疗机构
成年居民
第一次
100元
150元
300元
500元
第二次及以上
50元
100元
150元
300元
未成年
居民
每次
100元
第二十七条 城镇居民基本医疗保险最高支付限额即一个参保年度内累计由统筹基金支付的限额为20000元。
第二十八条 起付标准以上、符合城镇居民基本医疗保险的支付范围的医疗费，由统筹基金和个人按比例支付。具体比例如下：
社区卫生服务机构
一级医疗机构
二级医疗机构
三级医疗机构
基金支付比例
70%
60%
40%
30%
个人自付比例
30%
40%
60%
70%
第二十九条 城镇居民基本医疗保险门诊大病实行年度内一次性起付标准，成年居民的起付标准为400元，未成年居民的起付标准为80元。
第三十条 在国家、自治区没有出台统一的城镇居民基本医疗保险支付范围政策之前，城镇居民基本医疗保险支付范围，暂时执行《广西壮族自治区基本医疗保险和工伤保险医疗服务项目》、《广西壮族自治区基本医疗保险和工伤保险药品目录》（以下分别简称《医疗服务项目》、《药品目录》）、《劳动和社会保障部关于城镇居民基本医疗保险儿童用药有关问题的通知》（劳社部发〔2007〕37号）。
第三十一条 参保居民因探亲、外出等在统筹地区外急病住院，或经批准转院到统筹地区外住院治疗，符合城镇居民基本医疗保险的支付范围的医疗费，在以上规定基础上，个人自付比例增加10%。
第三十二条 城镇居民住院和门诊大病医疗实行定点医疗管理，定点医疗机构与城镇职工基本医疗保险的定点医疗机构一致。
第三十三条 城镇居民门诊大病病种暂定为：冠心病（心绞痛、心肌梗塞）、糖尿病、尿毒症、肾病综合症、高血压病（II期、III期）、慢性阻塞性肺病、慢性肺源性心脏病、脑血管病（急性期、恢复期及后遗症）、慢性心力衰竭、慢性肾功能不全、慢性乙型肝炎、肝硬化失代偿期、再生障碍性贫血、恶性肿瘤需门诊放疗或化疗（包括血液系统）、精神分裂症、地中海贫血、类风湿性关节炎、系统性红斑狼疮、帕金森氏综合征、甲亢、活动性肺结核、组织器官移植手术后使用抗排斥（免疫抑制剂）等22种。
第三十四条 门诊大病实行定点医疗，定用药品种，定治疗项目管理。发生在定点医疗机构的符合城镇居民基本医疗保险支付范围的医疗费，超过起付标准部分、符合城镇居民基本医疗保险的支付范围的医疗费，由统筹基金支付50%，个人自付50%。
第三十五条 参保居民患符合规定的门诊大病病种，进行门诊放疗、化疗、透析或组织器官移植手术后进行抗排斥（免疫抑制剂）治疗的，超过起付标准部分、符合城镇居民基本医疗保险的支付范围的医疗费，由统筹基金支付50%，个人自付50%。
第三十六条 参保人员经二级以上综合医院或专科医院确诊为规定的门诊大病病种，并填写申请表和提供相关材料，经确认后发给门诊大病专用卡（或加盖门诊大病专用章）。
第三十七条 在校学生发生无责任人的意外伤害事故，治疗终结后，其门、急诊和住院医疗费用，超过100元以上的部分由基金支付50%，支付限额为每年1000元。其导致伤残的按伤残等级10—1级由基金一次性相应支付400元到4000元；直接导致死亡的，基金一次性支付5000元。
第三十八条 参保人员在定点医疗机构的门诊医疗费可以享受20%的补助，一个年度内，补助额最高限额为30元。参保人就医时，按符合基本医疗保险支付范围的医疗费用的80%交费，补助部分用IC卡记帐，由医院与医疗保险经办机构结算。
第三十九条 下列范围发生的医疗费用，城镇居民基本医疗保险统筹基金不予支付：
（一）在非定点医疗机构住院的；
（二）因交通事故、医疗事故或者其他责任事故造成伤害的；
（三）因本人吸毒、打架斗殴或其他违法行为所致伤病的；
（四）因自杀、自残、酗酒等原因进行治疗的；
（五）未经批准转院发生的医疗费用；
（六）在国外和港、澳、台地区住院的；
（七）医疗保险规定不予支付的项目。
第六章 基金管理和费用结算
第四十条 医疗保险经办机构负责城镇居民基本医疗保险基金的筹集、管理和支付，基金纳入财政专户，实行收支两条线管理，单独列帐、专款专用，任何单位和个人不得挤占挪用。要按照社会保险基金管理的有关规定，建立健全财务制度，加强基本医疗保险基金的收支管理，确保基金安全。
第四十一条 城镇居民基本医疗保险基金实行市级统筹、分级管理。
（一）市医疗保险经办机构、县（区）医疗保险经办机构履行城镇居民基本医疗保险费征缴、管理和支付职责。
（二）市、县（区）医疗保险经办机构征收的城镇居民基本医疗保险费，按规定时间及时上缴市医疗保险经办机构收入户，由市医疗保险经办机构存入财政专户。
（三）市、县（区）城镇居民参保人员发生的医疗费，符合基本医疗保险基金支付部分，分别由市、县（区）医疗保险经办机构支付。
（四）县（区）医疗保险经办机构可根据每月支出情况，向市医疗保险经办机构申请定额拨付或预付医疗费。
第四十二条 建立城镇居民基本医疗保险风险基金管理制度，每年从筹集的城镇居民基本医疗保险基金总额中提取10%作为风险基金，以防止城镇居民基本医疗保险基金出现透支风险。
第四十三条 城镇居民基本医疗保险基金当期出现收不抵支的，使用历年结余基金后仍有缺口的部分，由财政统筹解决。
第四十四条 参保居民在定点医疗机构发生的住院医疗费用，应由基本医疗保险基金支付的部分，由定点医疗机构结算记账；应由参保居民个人自付部分的医疗费，由定点医疗机构直接与参保居民个人现金结算。定点医疗机构每月5日前将上月医疗费用结算相关资料报送医疗保险经办机构进行审核。经办机构每月15日前将上月应拨付的医疗费用拨付给定点医疗机构。
第四十五条 医疗保险经办机构按协议与定点医疗机构及时结算，拨付符合城镇居民基本医疗保险的支付范围医疗费的90%，余下的10%作为医疗服务质量保证金，年度考核后按考评办法拨付。
第四十六条 凡跨年度住院的，在当年12月31日前按一次住院结账，下个年度1月1日起按新年度标准支付，免交当次住院的起付标准。
第七章 医疗服务管理
第四十七条 参保居民住院使用城镇职工基本医疗保险规定的特殊检查、特殊治疗、特殊用药、特殊材料等，需先征求参保居民同意并签字，方可使用。
第四十八条 每个参保年度初始时，医疗保险经办机构要按照有关政策规定与各定点医疗机构签订包括服务范围、服务内容、费用审核与控制等内容的协议，明确双方的责任、权利和义务，并依照协议内容对定点医疗机构及其工作人员进行考核。
第四十九条 医疗保险经办机构每年度要对定点医疗机构医疗服务和诊疗质量进行考核。年度考核结果与医疗服务质量保证金挂钩，具体考核内容与城镇职工基本医疗保险定点医疗机构医疗服务质量考核内容一致。
第五十条 各定点医疗机构要配合、完善城镇居民基本医疗保险计算机信息管理系统，实现计算机系统联网，提高工作效率，为参保人提供良好医疗服务。
第五十一条 参保居民凭城镇居民基本医疗保险证和IC卡在定点医疗机构就医和结算医疗费用，个人自付部分，由个人用现金支付；统筹基金应支付的部分，凭医疗保险证和IC卡记帐。
第八章 管理与监督
第五十二条 医疗保险经办机构要建立健全内部管理制度，定期或不定期向社会公布基金收支和结余情况，接受社会监督。
第五十三条 财政、审计和劳动保障部门要定期或不定期对收入户、支出户和财政专户的基金收支和结余情况进行监督检查，发现问题及时纠正，并向同级人民政府和基金监督组织报告。
第五十四条 单位和个人有下列行为之一的，责令限期改正。对单位及直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等有关法律、法规，追究法律责任：
（一）截留、挤占、挪用、贪污基金；
（二）擅自增提、减免个人缴费；
（三）不按时、按规定标准支付医疗待遇；
（四）未按时将基金收入存入财政专户；
（五）未按时、足额将基金从财政专户拨付到支出户或办理结算；
（六）其他违反国家法律、法规规定的行为。
第五十五条 定点医疗机构及其工作人员有下列行为之一者，拒不整改或整改无效的，取消其定点资格；并依照有关规定取消相关医务人员的城镇居民基本医疗保险处方权：
（一）不按照城镇居民基本医疗保险药品目录、诊疗目录和服务设施标准的收费标准执行的。
（二）不遵守诊疗规范、推诿病人、随意转诊、随意检查的。医务人员不验证登记诊治而补偿费用，或为冒名就医者提供方便的。
（三）不执行城镇居民基本医疗保险有关政策规定，虚开发票，造成基本医疗保险基金损失的。未征得患者本人或家属签名同意，发生不属于基本医疗保险基金支付范围的医疗费用的。
（四）其他违反城镇居民基本医疗保险管理规定的行为。
第五十六条 参保城镇居民有下列行为之一者，除向其追回已补偿的医疗费用外，视情节轻重，给予批评。构成犯罪的，移交司法机关处理：
（一）开虚假医药费收据、处方、冒领城镇居民基本医疗保险基金的。私自涂改医药费收据、病历、处方、检查报告，利用城镇居民基本医疗保险在定点医疗机构开出药品进行非法倒卖的。
（二）因本人原因不遵守城镇居民基本医疗保险规定，造成医疗费用不能报销而无理取闹的。
（三）其他违反城镇居民基本医疗保险管理规定的行为。
第九章 附则
第五十七条 因突发性流行疾病和自然灾害等不可抗拒因素造成大范围危、重病人的救治所发生的城镇居民医疗费用，由同级人民政府解决。
第五十八条 市劳动保障行政主管部门可以根据本办法制定城镇居民基本医疗保险相应配套政策，全市统一执行。
第五十九条 本办法由市劳动保障行政主管部门负责解释。
第六十条 本办法自2008年6月26日起实施。
再论弱势群体的法律保护
——从法律援助制度的视维分析
罗亚海
内容提要：弱势群体主要是指在经济收入，社会地位，权益维护，竞争能力等多方面陷入不利与困难境地，需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。法律援助制度作为一项重要的司法救济途径，以其正当性、稳定性和有效性的特点，在保护弱势群体方面具有其无可比拟的优势以及不可替代的重要意义。健全法律援助制度，加强保护弱势群体是维护社会稳定，实现可持续和谐发展的重要保证；合理构建法律援助制度，加强弱势群体的法律保护，将成为当前社会变革及结构转型时期的重要课题。
关键词: 弱势群体 法律援助 社会转型 社会保障
Abstract: Social vulnerable group has to face many difficulties in income, social status, rights protection. legal aid as a system can be regard as an efficient way to protect them.. so to improve the development of legal aid system have significant meanings to the social vulnerable group protection.
Keywords: social vulnerable group legal aid social reform social security
弱势群体作为一种社会现象，存在于人类社会产生至今的各个阶段，如何保护弱势群体也是古今中外科学研究所必须直面重要命题之一。渊源于英国的法律援助制度可以成为弱势群体保护自身合法权益的一项重要司法救济途径。但我国对弱势群体的保护，却迟迟未能纳入法治的轨道上来。直到《法律援助条例》的颁布，弱势群体保护才有了司法保护的径由。随着中国社会转型和经济的发展，弱势群体保护问题凸现，法律援助制度虽然在弱势群体的法律保护方面起到了不可替代的作用。如何健全和完善法律援助制度，切实加强对弱势群体的法律保护成为一个重要的社会命题。
一、 弱势群体保护之与法律援助制度
（一）弱势群体的概念
1、弱势群体的概念
弱势群体（social vulnerable group），亦称社会脆弱群体，是社会科学的一个概念，主要用来分析社会结构的不协调和社会分配的不合理。对这个名词有过多的理解，郑杭生曾明确提出：“社会脆弱群体是指凭借自身力量难以维持一般社会生活标准的生活有困难者群体”[郑杭生主编：《转型中的中国社会和中国社会的转型》[M]，首都师范大学出版社1996年版，第32页。]。 陈成文提出社会弱者群体“是一个在社会资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体” [陈成文著：《社会弱者论》[M]，时事出版社，2000年，第21页。]。邓伟志认为：“弱势群体是指创造财富、聚敛财富能力较弱，就业竞争能力、基本生活能力较差的人群”[邓伟志著：《透视社会弱势群体》[J]，《内蒙古宣传》第二期，第14页。]。目前来界定弱势群体应该紧密结合当前我国社会变革这一时代背景主要指那些在经济收入，社会地位，权益维护，竞争能力等多方面陷入不利与困难境地，需要国家和社会给予支持和帮助的社会群体。
2、弱势群体的范围
弱势群体的范围是指哪些人属于弱势群体而应受到扶助。弱势群体范围的扩大或缩小，或者划分不够清晰，缺乏实际操作性，都会违背保护弱势群体的初衷，影响立法及保护的科学性和有效性。正确界定弱势群体的范围，对弱势群体的法律保护具有极为重要的意义。根据其成因的不同，弱势群体可分为生理性弱势群体和社会性弱势群体两类。前者主要是基于生理原因，如老弱病残等；而后者则主要是基于社会原因，如社会改革等。另外，该分类还应该包括因为自然原因，如环境恶劣、自然灾害等所形成的弱势群体，即自然性弱势群体。
我国当前正处于社会改革和结构转型这一特殊历史时期，社会性弱势群体主要包括以下几类人群： 1.失业人员，这一群体大部分文化程度较低，技能单一，失去工作后，基本丧失生活来源，其生存处于受威胁状态，是市场经济社会中不可避免的弱势群体。2.进城务工的农村劳动者，他们虽然可以找到工作,但工种一般较辛苦,城市人不愿从事的工作通常由他们承担。在法律上，关于他们的权益保护规定不足，几乎不享受社会保障待遇。在社会地位上，受到明显歧视。3.从事农业劳动的农村劳动者。由于我国长期实行的城市倾斜政策导致农村发展滞后,制度上的藩篱造成社会的进步不能良性互动地带动农村的发展。人数最多的阶层成为弱势群体。
（二）弱势群体保护的法律援助制度依托
法律援助制度是司法民主和社会进步的产物,无论是从其宗旨还是从其性质，都能找到弱势群体保护的理念依托。
1、从法律援助制度的概念及宗旨来看
从学理上解释，法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，为经济困难的或特殊案件的当事人给予减免收费、提供法律帮助的一项法律制度。根据《法律援助条例》规定，法律援助是指律师、法律援助机构的工作人员和社会团体、事业单位等社会组织所属人员，为刑事被告人、被害人等或者民事或行政诉讼原告提供法律帮助(资助、救助、扶助、救济、优惠等)的活动。它是通过法律扶贫、扶弱、扶残，实现在法律面前人人平等和完善社会保障法律体系的重要措施。根据《法律援助条例》的规定，建立法律援助制度是“为了保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作”，是建全民主与法制的一件大事。正如肖扬说的：“我开始设想的法律援助是广义的，既包括诉讼费的减免，又包括法律费的减免，目的就是想解决衙门朝南开，有理无钱莫进来的问题”[转引自郑功成著：《社会保障与弱势群体保护》，参见：http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/264640.htm]。这充分体现了法律援助的扶贫救弱的本质。
2、法律援助制度的性质分析
对法律援助制度的性质的界定归类起来主要有以下四种学说：第一，慈善行为说。持这种观点的人认为法律援助是“一种慈善行为”[郑天姝著：《法律援助：一种慈善行为》[C]，载《检查日报》，1996年8月21日。]，是人们出于良心，道德责任自发而为的行为。它不是一种法律责任，无强制性可言，提供法律援助靠道德责任感的驱使，人们并无法定义务，政府不能以强制力作后盾加以干涉。第二，社会保障制度说。这种观点认为法律援助是“一种社会保障制度”[张志越著：《法律援助及社会保障》[J]，载《中国律师报》，1997年2月15日。 ]。法律援助是弱者的福音，是政府、社会伸向贫穷者的援助之手，法律援助是实现社会保障权的程序保障，当社会成员的权利不能实现或受到侵害时，他们有权借助法律援助保障自己权利的最终实现。第三，国家责任说。持这种观点的人认为“法律援助是国家的责任，国家责任的重要体现是国家财政对法律援助的投入，当然还包括国家对法律援助的管理责任等等”[章武生著：《中国律师制度研究》[M]，中国法律出版社，1999年版，第246页。]。第四，政府和社会相结合的法律救济说。持这种观点的人认为“法律援助是以政府为主导,政府和社会相结合的一种法律救济行为”[张耕生编：《中国律师制度研究》[M]，北京法律出版社，1998年版，第128页。]。从诸多的法律援助制度的概念来看，该制度都渗透着弱势保护的深刻含义。
二、 弱势群体法律援助制度保护路径的困境
法律援助在国际上施行已久，并形成了一个完整的体系，而在我国尚属起步阶段，还要不断地进行完善。在新中国成立前，法律援助根本没有产生和发展的土壤,在我国法律制度发展史上从未形成过法律援助制度。新中国成立后，亦未建立起真正意义上的法律援助制度，只是在有关的法律法规中有零星体现。近年来，我国政府在缓解或保护弱势群体方面做出了不懈努力。在法治建设方面，我国除颁布实施《法律援助条例》及其意见之外，还增加和修改了许多法律法规，以切实保护弱势群体的合法权益，如违宪审查机制的启动，《城市收容管理条例》的废除等等。但是就总体状况和面临的形势而言，缓解或保护弱势群体的任务依然十分艰巨。
（一）弱势群体自身劣势显著
现阶段我国弱势群体的绝对数庞，增长趋势明显。从总体特征上分析，除收入水平低、生活贫困这一最明显的特征外，我国弱势群体在以下方面还存在显著劣势：（1）年龄偏大，身体较弱，文化程度低。以下岗职工为例，弱势群体普遍存在“两高”（年龄偏高、女工所占比例高）现象。（2）社会地位低，合法权益得不到保障，社会对弱势群体的救助极为有限。在某些私营企业，工人劳动时间长、强度大，工作环境恶劣，劳动报酬低，并且经常被无端的拖欠和扣发。（3）缺乏自我保护的能力和民主参与管理社会公共事务的机会。由于自身文化素质偏低，而且相关制度建设的欠缺，许多人合法权益受到侵害后往往不知道或者无法通过正常渠道进行维权。
（二）思想上对弱势群体的法律保护还缺乏认识。
法律援助是政府依法建立的，使公民获得平等的法律帮助权的司法保障制度，不能表面地把法律援助看成公益事业。从本质上看，法律援助制度是构成国家司法公正体系的重要部分，因此，建立法律援助制度是法制国家的政府对本国公民应尽的义务，而不是施舍。但当前普遍存在的一些错误认识，阻碍了我国法律援助发展的进程。比如，认为法律援助是公益事业，应交给社会去办，政府有钱就办，钱少少办，没钱不办：认为法律援助就是法律服务，应交给律师事务所等法律服务机构去办，法律援助不应是律师的义务；机构、经费免谈等等。所以说，法律援助要健康发展,必须从根本上澄清认识。新出台的《法律援助条例》及其《意见》在援助范围、法律责任及援助经费等方面都作出了明确规定，各界应积极加强学习，切实更新观念。
（三）与弱势群体相关的其他保护措施亟待健全
任何一项制度的出台及推行都离不开良好的外部环境，良好的外部环境能有效扩大制度的推行效果，反之则会拖制度的后退而缩小其推行效果。法律援助制度亦是如此。当前我国针对法律援助制度已经做了许多努力，但笔者以为在以下几个方面还存在一些问题亟待改善：
所谓弱势群体保护的立法体系，即指弱势群体保护之专门立法，以及以此为核心但散见于《宪法》及其它法律法规的相关条款的总称。它由弱势群体保护之专门立法、《宪法》相关条款、涉及弱势群体法律保护的法律条款以及其他相关行政规章等板块组成。目前，尚有许多弱势群体及与保护弱势群体相关的专门立法尚未出现，如进城务工的农民群体等，这使得这些弱势群体的合法权益受到侵害时，却因为法律空白而无法得到有效维护。还有我国最需要保护的从事农业劳动的农民群体，甚至几乎没有任何保障。而且在一些具体环节上，还亟需修改，如适用对象过窄、可操作性不强等。
三、 健全法律援助制度，加强弱势群体法律保护的法学透视
综合以上分析，结合当前我国实际情况，至少应该在一下几个方面入手，完善援助制度，加强弱势群体保护：
(一)健全法律援助立法体系
健全法律援助的立法体系能为法律援助制度的顺利推行提供良好的法治环境。该立法体系的健全主要体现在以下几个方面：
1.《宪法》方面
《宪法》明确规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“公民在法律面前一律平等”这一原则的确立，既是我国建立法律援助制度的最高依据，又是我国法律援助事业所要实现的最高目的。法律援助事业的成败直接影响着“公民在法律面前一律平等”这一原则的贯彻落实，进而也在很大程度上影响着“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的贯彻落实。
2.部门法和国际条约中有关法律援助的法律规范方面
就部门法来讲，其有关法律援助的法律规范首先必须以《宪法》所确定的基本原则为依据，同时也要在立法精神和条文内容上与法律援助的专门法相一致并与之相配套。我国《刑事诉讼法》、《律师法》、《老年人保护法》已经有了这项内容，而在未来的完善我国法律体系的过程中，其他一些相关的部门法如《未成年人保护法》、《残疾人保护法》、《国家赔偿法》以及目前尚未出台的保护失业工人的法律等，都要增加或写入有关法律援助的法律规范。此外，为了适应法律援助国际化的发展趋势，我国还应当适时地参加、缔结有关法律援助的国际条约。这些国际条约中有关法律援助的法律规范同样要与的原则规定相一致，并与法律援助的专门法相协调。
3.地方法规和政府规章方面
我国幅员辽阔而且地区政治经济发展不平衡这一特殊国情决定，《法律援助条例》出台以后，地方相关立法仍将扮演重要的角色。各地可视情况需要，在不与《宪法》规定相冲突、不与中央的统一立法相矛盾的前提下，根据当地经济和社会发展的实际情况，制定更具体、操作性也更强的地方法规，来规范本地区的弱势群体的保护及法律援助工作。
(二)加强法律援助制度自身建设
1.加强《法律援助条例》相配套的操作性立法的建设
我国《法律援助条例》和《意见》颁布实施半年来，国家至今却未出台一部统一的操作性立法。对于法律援助的具体工作，如法律援助的机构、资金管理使用、法律服务人员履行法律援助义务、社会组织人员参与法律援助工作、法律援助服务质量监督、落实条例规定的法律责任等都缺乏相关管理办法。致使《条例》中许多规定都缺乏一个权威的解释认定，从而给《条例》的施行造成了一定困难。所以应当尽快制定与《条例》相配套的管理办法，加强对法律援助机构、资金使用和监督、法律服务人员履行法律援助义务、社会组织人员参与法律援助工作、法律援助服务质量和效率等方面的管理，全面规范法律援助工作；与最高人民法院、最高人民检察院、公安部等有关部门协调，研究制定统一的刑事和民事法律援助工作规范，促进各部门在法律援助工作中的配合与协作。
2健全法律援助机构
我国的弱势群体现在和将来的较长时期内，是较庞大的一个群体，应当在农村的乡镇、城市的社区（或街道办事处）建立法律援助机构，名称可为“法律援助办事处”或“法律援助所”。这样，加之采取属人原则为主、属地原则为辅的法律援助管辖，以适应我国的基层政权和组织依法治理工作的要求，以使贫弱群体者及时、就近获得法律援助。同时还应要加强法律援助机构的规范化建设，清理整顿自收自支、有名无实的法律援助机构，最大限度的利用法律援助资源，确保法律援助机构切实履行工作职责。
3. 建立以政府拨款为主，多渠道筹资的法律援助经费来源体制
