“《物权法》第一案”中的法律溯及力问题探析
──张三诉李四返还占用房屋纠纷案
陈沛蓉
【问题提示】
承租人曾与XX市政府房管部门签订公房租赁合同。在落实政策公房改为私房发还给私人所有后，承租人是否与私房所有权人继续原公房租赁合同关系？如果恶意占有行为发生在《物权法》实施之前，且持续至《物权法》实施之后，法院判决时援引《物权法》的相关规定，是否与“法不溯及既往”的原则相冲突？
【要点提示】
房屋所有权人通过“公改私”取得了房屋所有权。根据“所有权变动不破租赁”规则，原属公房时成立的租赁合同关系，在租赁期限内不因房屋由公房转为私房而受影响，原承租人与私房所有权人应当继续原来的公房租赁合同关系直至原公房租赁合同期限届满。但原公房租赁合同期满之后，若租赁双方不续签租赁合同，则承租人与私房所有权人之间不再存在租赁合同关系。如果承租人既不与私房所有权人签订租赁合同，又不交纳租金，还拒不退还房屋，这样的行为即构成恶意占有。如果恶意占有行为发生在《物权法》正式实施之前，但一直持续至《物权法》正式实施之后，那么法院援引《物权法》的相关规定判案，并不与“法不溯及既往”的原则相冲突。
【案例索引】
一审：XX省XX市XX区人民法院（2007）芙民初字第XXXX号（2007年10月8日）
【案情】
原告：张三。
被告：李四。
原告张三诉称：2003年12月，XX市处理私房改造遗留问题领导小组办公室（以下简称私改遗办公室）落实房屋政策，将XX市XX区XXX巷X号X楼房屋的所有权发还给张三所有。落实房屋政策前，该房屋内西侧北向房间由李四从XX市政府房屋管理部门租住。落实房屋政策且原公房租赁合同到期后，原租住人李四既不与张三继续签订房屋租赁合同，也不继续交纳房屋租金，更拒绝退还房屋。2007年5月，私改遗办公室已安排李四在XX市XX区XXXXXXXX公寓X栋X门XXX号房屋居住，但李四仍然拒绝退房。为维护张三的合法权益，请求法院判令李四立即腾退XX市XX区XXX巷X号X楼房屋；李四向张三赔偿从2003年12月起至2007年9月止的房屋租金损失7 050元。
被告李四辩称：李四与张三之间没有签订房屋租赁合同，双方不存在房屋租赁合同关系。对私改遗办公室落实房屋政策将XX市XX区XXX巷X号X楼房屋所有权“带户发还”给张三没有意见，但私改遗办公室安排的XX市XX区XXXXXXXX公寓X栋X门XXX号房屋面积太小，且李四正在对该住房进行装修。如果张三补偿李四经济损失6 500元，那么李四同意退房。否则，请法院依法公正处理，驳回张三的诉讼请求。
XX省XX市XX区人民法院经审理查明：
2003年12月5日，私改遗办公室落实房屋政策，将XX市XX区XXX巷X号X楼房屋的所有权“带户发还”给张三。2005年9月29日，经XX市房屋产权管理局权属登记，XX市XX区XXX巷X号X楼房屋（建筑面积为XX.XX平方米）归张三所有，张三已领取该房的房屋所有权证。XX市XX区XXX巷X号X楼房屋于1959年被“私房改造”，落实房屋政策“带户发还”产权前，该房屋内的西侧北向房间（使用面积14.30平方米）作为公房由李四租住，每月租金为21.58元。落实房屋政策“带户发还”产权后，李四未与张三签订《“私改遗”发还房屋“带户发还”续租合同》，且既不支付租金，又不退还房屋。双方为此多次交涉、协商未果。2007年5月，私改遗办公室将李四安置在XX市XX区XXXXXXXX公寓X栋X门XXX号房屋居住，李四已办妥该房的入住手续，但仍然拒绝腾退XX市XX区XXX巷X号X楼房屋。
上述事实，有房屋所有权证、私改遗办公室的证明及当事人陈述等经庭审质证的证据证实，足以认定。
【审判】
XX省XX市XX区人民法院经审理认为：
张三对XX市XX区XXX巷X号X楼房屋的所有权已经权属登记，应受法律保护。在该房落实房屋政策发还产权前，李四与XX市政府公房管理部门签订有公房租赁合同。然而，在公房租赁合同的租赁期间内，租赁物XX市XX区XXX巷X号X楼房屋的所有权发生变动，发还给了张三，之后李四与张三未签订续租合同。根据《中华人民共和国合同法》第二百二十九条的规定，租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力，因而本案中在原公房租赁合同的租赁期间内，原公房租赁合同对李四与张三仍然有效。但在原公房租赁合同期限届满后，李四则应与现房屋所有权人即张三续签租赁合同。如果双方未续签租赁合同，则承租人李四理应腾退房屋给张三。本案中原公房租赁合同的租赁期间届满后，李四未与张三续签租赁合同，而且私改遗办公室又已另外给李四安排了住房，故李四对XX市XX区XXX巷X号X楼房屋占有的依据即本权为租赁权已经丧失，李四拒绝腾退该房给张三已构成恶意占有，因而张三对被李四恶意占有的房屋依法享有返还请求权。同时，李四应对恶意占有期间给张三造成的房屋租金损失承担赔偿责任。参照XX市落实房屋政策文件的有关规定，并根据公平原则，房屋租金损失以原公房租赁合同租金的5倍为标准确定为宜，即自2004年1月1起按每月107.90元计算至2007年9月止。另外，虽然李四的恶意占有行为发生在《物权法》施行前，但其行为一直持续存在至《物权法》施行后，即《物权法》生效后，李四的恶意占有行为仍在继续，故本案适用《物权法》与“法不溯及既往”的原则并不冲突。综上，依照《中华人民共和国物权法》第三十九条、第六十四条、第二百四十二条、第二百四十三条的规定，判决：一、李四搬出XX市XX区XXX巷X号X楼房屋，并移交给张三；二、李四赔偿张三房屋租金损失4855.50元。
一审宣判后，当事人未在法定期限内提起上诉，判决已经产生法律效力。
【评析】
一、正确理解和适用《物权法》中有关法律溯及力的规定
本案于2007年6月25日起诉至法院，于2007年9月19日开庭审理，于2007年10月8日作出一审判决。众所周知，《物权法》于2007年10月1日起正式实施。这样本案就成了在我国《物权法》正式实施后，第一起适用《物权法》进行审理并作出判决的案件。那么本案判决援引《物权法》的有关规定，是否违反了“法不溯及既往”的原则？
根据法律适用的一般原则，新实施的法律一般没有溯及力。本案原告起诉时，《物权法》尚未正式实施，故原告只能依据《民法通则》的相关规定主张自己的权利。但在审理本案时，合议庭经合议认为，《物权法》已于2007年10月1日起正式实施，而这时被告李四仍然侵占原告张三的房屋，这种恶意占有行为一直在持续，故本案援引《物权法》第三十九条、第二百四十二条、第二百四十三条的规定作出判决，与“法不溯及既往”的原则并不存在冲突。
“法不溯及既往”是各国普遍遵循的法制原则。我国也将“法不溯及既往”作为重要的民事立法原则之一，《物权法》也不例外。之所以要“法不溯及既往”，是因为法律要保护权利，要维护秩序，特别是对于《物权法》的立法目的而言尤其如此，以前依法成立的财产关系不论是否符合现在《物权法》的规定，都应当保持其稳定，这样才能保护已合法取得的物权，避免因法律的变动而带来不必要的纷争。这也是全国人大常委会法制工作委员会民法室编著的《解读》一书中对《物权法》溯及力问题的明确解读。例如《物权法》第七十四条是关于车库、车位归属的规定，但不能说《物权法》作了这样的规定，现在的车库、车位就都要根据这条规定重新确定权利归属。从溯及力的角度来看，《物权法》的实施时间也是处理有关问题时如何适用《物权法》的标尺。因此正确理解《物权法》的不溯及既往规定，对于正确适用《物权法》无疑是相当重要的。
二、《物权法》中关于所有权的规定与《民法通则》中相关规定之比较
根据《合同法》的相关规定，租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力，此即“所有权变动不破租赁”规则。所有权变动后，原租赁期间届满，如果双方没有继续签订租赁合同，那么承租人继续占有所有权人的房屋，这在法律上即构成一种侵权行为。《民法通则》第七十一条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占用、使用、收益、处分的权利”。在《物权法》出台之前，一般认为《民法通则》第七十一条规定就是认定和保护财产所有权的直接法源。民法上对财产的占有分为合法占有与非法占有。对财产的合法占有一般不会发生侵权现象。对财产的非法占有，即占有人是在一是没有合同依据，二是没有法律依据的情况下进行的占有。非法占有是一种侵权的违法行为，受害者当然可以依据《民法通则》有关保护财产所有权的规定，以请求侵权行为人停止侵权、返还财产、赔偿损失等方式来保护自己的财产权益。而如果根据《物权法》第二百四十二条“占有人因使用占有的不动产或者动产，致使该不动产或动产受到损害的，恶意占有人应当承担赔偿责任”、第二百四十三条“不动产或动产被占有人占有的，权利人可以请求返还原物及其孳息，但应当支付善意占有人因维护该不动产或者动产支出的必要费用”的规定主张权利，则两相比较而言，后者的规定更具体，更细化，也更具有可操作性。
三、什么是善意占有？《物权法》对善意占有哪些规定？
善意占有是指占有人不知道或不应知道其不具有占有权利的占有，以及占有人占有该财产在主观上是没有过失的，是善意的。反之，如果占有人明知其无权占有或他人对其有无合法占有的权利表示质疑后还继续占有，则应认为是恶意占有。当然在一定条件下，善意占有也可能转化为恶意占有。善意占有制度在《物权法》出台之前，一直只是处于一种理论形态，而在司法实践中却没有直接的法条可供援引。如今《物权法》第二百四十二条、第二百四十三条即从正反两个方面规定了善意占有制度。根据《物权法》的善意占有规定，可以确定善意占有人占有他人财产时，即使造成财产损害也不应承担赔偿责任；而善意占有人对其占有的财产进行维护支出的必要费用，则还可要求财产所有人支付，从而强化了对善意占有人合法权益的法律保护。
总之，本案援引《物权法》关于善意占有的法律规定进行裁判，将超过租赁期限而不续签租赁合同，又不腾退房屋的持续侵权行为认定为恶意占有，这样既解决了行为性质的认定问题，又解决了《物权法》在本案法律适用中的溯及力问题，因而处理是恰当的。本案一审宣判后，当事人未提起上诉，息诉服判，也说明了法院对本案的裁判是正确的。
（编写人：陈沛蓉；
一审合议庭成员：江涛 廖建平 陈宏时；
作者单位：长沙市芙蓉区人民法院）
漯河市市级政府采购管理实施办法
河南省漯河市人民政府
漯河市市级政府采购管理实施办法
第一章 总 则
第一条 为了规范政府采购行为,提高政府采购资金使用效益,维护国家利益和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设,根据《政府采购法》、《河南省政府采购管理暂行办法》有关规定,结合我市实际,制定本办法。
第二条 市级国家机关、事业单位和团体组织(以下统称采购人),使用财政性资金(包括财政预算资金、预算外资金),从事采购活动及对政府采购活动实施的管理和监督均应遵守本办法。
第三条 本办法所称政府采购,是指采购人使用财政性资金(包括财政预算资金、预算外资金)采购市级政府采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。
第四条 市级政府采购目录和采购限额标准由市人民政府按照规定确定并公布。
第五条 政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。
第六条 市人民政府财政部门是负责政府采购的监督管理部门。其主要职责是:
(一)负责制定政府采购监督管理规章制度;
(二)编制市级政府采购预算和年度政府采购计划,归集和支付政府采购资金;(三)负责政府采购信息的收集统计和发布;(四)负责政府采购专家库的建立、管理,组织政府采购人员的培训;(五)审批因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式;(六)受理政府采购活动中采购人、供应商的投诉事项,对采购人、采购代理机构和供应商的违法行为进行处理;(七)审查进入市级政府采购市场招标中介机构的政府采购业务代理资格;(八)办理其他有关政府采购管理事项。
第七条 采购代理机构接受采购人委托组织政府采购。其主要职责是:(一)接受采购人的政府采购委托,承办实施有关采购项目的采购事宜;(二)建立政府采购信息网络,搜集和整理供应商、产品和服务信息,记录政府采购过程;(三)按照有关规定,编制招标文件,发布招标公告,组织开标、评标和定标活动;(四)代理采购人与中标供应商签订采购合同并监督采购合同的履行,代理采购人对采购结果进行验收。
第二章 政府采购方式
第八条 政府采购实行集中采购和分散采购相结合。
采购人采购纳入市级集中采购目录以内或限额标准以上的项目,必须委托集中采购机构代理采购;采购未纳入市级集中采购目录或采购限额标准以下的项目,可以由采购人自行分散采购,也可以委托采购代理机构集中采购。
第九条 政府采购采用以下方式:(一)公开招标;(二)邀请招标;(三)竞争性谈判;(四)单一来源采购;(五)询价;(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。
公开招标应作为政府采购的主要方式。因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的,应在采购活动开始前经政府采购监督管理部门批准。
第十条 纳入市级政府采购目录且符合下列情形之一的,采用公开招标方式采购:(一)单价在10万元(含10万元,下同)以上的商品;(二)单价不足10万元,但同类商品批量价格达到10万元以上的商品;(三)投资额在10万元以上的服务项目;(四)投资额在10万元以上的修缮项目;(五)50万元以上政府投资的公共工程;(六)政府投资的基本建设项目(包括赠款及用财政性资金归还的贷款项目)。第十一条 符合下列情形之一的货物或服务,经政府采购监督管理部门批准,可以采用邀请招标方式采购:(一)具有特殊性,只能从有限范围的供应商处采购的;(二)采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。
第十二条 符合下列情形之一的货物或服务,经政府采购监督管理部门批准,可以采取竞争性谈判方式采购:(一)招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的;(二)技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;(三)采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的;(四)不能事先计算出价格总额的。
第十三条 符合下列情形之一的货物或服务,经政府采购监督管理部门批准,可以采用单一来源方式采购:(一)只能从唯一的供应商处采购的;(二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;(三)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求,需要继续从原供应商处添购,且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
第十四条 对货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目,经政府采购监督管理部门批准,可以采用询价方式采购。
第三章 政府采购程序
第十五条 采取公开招标方式采购的,应当遵循下列程序:(一)采购人依据政府采购监督管理部门批准的政府采购申请,委托采购代理机构;(二)政府采购代理机构编制招标文件,经采购人审核同意;(三)在政府采购监督管理部门指定的媒体刊登招标公告,并连同招标文件报政府采购监督管理部门备案;(四)采购代理机构出售标书;(五)投标与评标。评标由采购人和评标专家组成的评标委员会负责,评标专家从专家库中按类别随机抽取;(六)确定中标供应商。采购人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标供应商。采购人也可以授权评标委员会直接确定中标供应商;(七)采购代理机构向中标供应商发放中标通知书。
第十六条 采取邀请招标方式采购的,应当遵循下列程序:(一)采购人依据政府采购监督管理部门批准的政府采购申请,委托采购代理机构;(二)采购代理机构从符合相应资格条件的供应商库中随机选择3家以上供应商;(三)采购代理机构向选中的供应商发出投标邀请;(四)投标与评标。评标由采购人和评标专家组成的评标委员会负责,评标专家从专家库中按类别随机抽取;(五)确定中标供应商。采购人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标供应商。采购人也可以授权评标委员会直接确定中标供应商;(六)采购代理机构向中标供应商发放中标通知书。
第十七条 采取竞争性谈判方式采购的,应当遵循下列程序:(一)采购人依据政府采购监督管理部门批准的政府采购申请,委托采购代理机构;(二)成立谈判小组。谈判小组由采购人的代表和有关专家共3人以上单数组成,其中专家人数不得少于成员总数的三分之二;
(三)制定谈判文件。谈判文件应当明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款以及评定成交的标准等事项;
(四)确定邀请参加谈判的供应商。谈判小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于3家的供应商参加谈判,并向其提供谈判文件;
(五)谈判。谈判小组所有成员集中与单一供应商分别进行谈判。在谈判中,谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他信息。谈判文件有实质性变动的,谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供应商;
(六)确定成交供应商。谈判结束后,谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定的时间内进行最后报价,采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商,并将结果通知所有参加谈判的未成交供应商;(七)采购代理机构向中标供应商发放中标通知书。第十八条 采取询价方式采购的,应当遵循下列程序:(一)采购人依据政府采购监督管理部门批准的政府采购申请,委托采购代理机构;(二)成立询价小组。询价小组由采购人的代表和有关专家共3人以上的单数组成,其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。询价小组应当对采购项目的价格构成和评定成交的标准等事项做出规定;
(三)确定被询价供应商名单。询价小组根据采购需求,从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于3家的供应商,并向其发出询价通知书让其报价;
(四)询价。询价小组要求被询价的供应商一次报出不得更改的价格;
(五)确定成交供应商。采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商,并将结果通知所有被询价的未成交的供应商;
(六)采购代理机构向中标供应商发放中标通知书。
第十九条 采取单一来源方式采购的,应当遵循本办法规定的采购原则,在保证采购项目质量和双方商定合理价格的基础上进行采购。
第二十条 货物、工程和服务项目实行公开招标方式采购的,自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止,不得少于20日。
第二十一条 市级预算单位在编报下一年度部门预算时,应根据市级政府采购目录和限额标准,将该财政年度的政府采购项目及资金预算列出,随部门预算一并报财政部门。财政部门按管理权限和程序,将采购项目和资金预算随部门预算一并批复到各部门。
第二十二条 各部门在接到财政部门批复的政府采购预算后20个工作日内,组织所属单位编制详细的年度政府采购计划(包括政府采购名称、数量、预算价格、资金构成等其他有关事项),报政府采购监督管理部门。政府采购监督管理部门依据批复的部门预算和政府采购计划,按品目或项目汇总编制本级政府采购计划。政府采购预算及计划原则上不作调整。
第二十三条 采购人根据项目需求及用款计划,在实施采购前向政府采购监督管理部门报送政府采购申请,政府采购监督管理部门应及时做出答复。
第二十四条 纳入市级国库单一账户体系管理的市级预算单位的政府采购项目,单位凭政府采购监督管理部门批准的政府采购申请,直接委托采购代理机构进行采购。
未纳入市级国库单一账户体系管理的市级预算单位的政府采购项目,单位在委托采购代理机构采购前,应根据政府采购监督管理部门批准的政府采购申请,将采购资金转入市财政政府采购专户。
第二十五条 政府采购合同由采购人与供应商签订,也可由采购人委托采购代理机构与供应商签订。采购代理机构以采购人的名义签订政府采购合同,应提交采购人的授权委托书,作为合同附件。
采购人或采购代理机构与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起30日内,按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。
政府采购合同履行中,采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的,在不改变合同其他条款的前提下,可以与供应商协商签订补充合同,但所有补充合同的采购总额不得超过原合同采购金额的百分之十。
第二十六条 政府采购合同自签订之日起7个工作日内,采购人应当将合同副本报政府采购管理部门和有关部门备案。
第二十七条 政府采购项目必须按合同的约定由采购人或采购代理机构验收,并出具验收人员签字和盖有公章的验收报告。大型或者复杂的项目,应当邀请国家认可的质量检测机构进行质量验收。
第二十八条 纳入市级国库单一账户体系管理的市级预算单位,政府采购项目资金实行财政直接支付。支付采购项目资金时采购人应向财政部门提交支付申请书,并附有关原始凭证(采购合同、中标通知书、验收报告、购货发票等),由财政国库支付执行机构对供应商办理直接支付手续。
未纳入市级国库单一账户体系管理的市级预算单位,政府采购项目资金同样实行财政直接支付。支付时采购人应向财政部门提交支付申请书,并附有关原始凭证(采购合同、中标通知书、验收报告、购货发票等),经财政部门采购管理机构审核后,由财政部门国库管理机构对供应商办理直接支付手续。
第四章 监督检查
第二十九条 政府采购监督管理部门应当加强对政府采购活动和采购代理机构的监督检查,监督检查的主要内容是:(一)政府采购法律、行政法规和规章的执行情况;(二)采购范围、采购方式、采购程序的执行情况;(三)政府采购人员的职业素质和专业技能。
第三十条 政府采购项目的采购标准应当公开。
采用本办法规定的采购方式的,采购人在采购活动完成后,应当将采购结果予以公布。
第三十一条 采购人或采购代理机构必须按照本办法规定的采购方式和采购程序进行采购。
任何单位和个人不得违反本办法规定,要求采购人或者采购工作人员向其指定的供应商进行采购。
第三十二条 政府采购监督管理部门应当对政府采购项目的采购活动进行检查,政府采购当事人应当如实反映情况,提供有关材料。第三十三条 政府采购监督管理部门应当对采购代理机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核,并定期如实公布考核结果。
第三十四条 审计机关应当对政府采购进行审计监督。政府采购监督管理部门、政府采购当事人有关政府采购活动,应当接受审计机关的审计监督。
第三十五条 监察机关应当加强对参与政府采购活动的国家机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。
第三十六条 任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为,有权控告和检举,有关部门、机关应当依照各自职责及时处理。
第三十七条 政府采购监督管理部门、政府采购当事人及其工作人员违反本办法规定的,按照《中华人民共和国政府采购法》和《河南省政府采购管理暂行办法》的有关规定予以处理。
第五章 附 则
第三十八条 本办法所称政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体,包括采购人、供应商和采购代理机构等。
第三十九条 本办法所称采购代理机构是指根据采购人的委托办理采购事宜的企事业法人单位,包括集中采购代理机构和其他取得资格认证的采购代理机构。
第四十条 县、区政府采购活动可参照本办法执行。
第四十一条 本办法自发布之日起实施,由市人民政府法制机构负责解释。
二○○三年十一月四日
