制约社区矫正发展的因素及对策展望
周小平 宋立军
如果将社区矫正的起始日看成是2003年7月10日两院两部发布《通知》之日起，那么我国社区矫正工作已经开展两年多了。而上海早在2002年8月就率先在徐汇、普陀和闸北三个区进行了社区矫正的试点，因而也可以说，中国社区矫正已经走过了第三个年头。至今已经有18个省（区、市）进行了试点，江苏省于今年全省范围内实施。在全国社区矫正工作取得了巨大成绩的同时，我们也不得不思考其中的不足和问题，并提出一些前瞻性的思考。
一、当前制约社区矫正发展的主要因素有：
（一）社区建设的不成熟，决定了社区矫正基础不牢。没有社区就没有社区矫正，没有成熟的社区就不可能形成成熟的中国特色的社区矫正。中国社会长期强政府弱社会。在个人与政府之间缺乏有效的缓冲地带。这个缓冲地带，就是社区。德国社会学家F·滕尼斯认为，社区是“一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系密切、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体。人们加入这一团体，并不是根据自己意愿的选择，而是因为他生长在这个团体。”成熟的社区不仅是政府职能转变的关键，更重要的是现代社会所需要的公平、正义、人道、宽容等等观念产生的土壤。按照滕尼斯的观点，社区中的人的社会关系的特点应该是“关系密切、守望相助、富有人情味”。而过去，我们（特别是城市居民）更倾向于把自己纳入到单位中，作为“单位人”的角色而出现。社区建设滞后，导致人们在社区中难以找到自己的角色定位，一些人因此而走上犯罪的道路。
（二）社区矫正工作队伍数量不足，素质不高，制约了社区矫正的创造性发展。从一些地方试点情况看，第一批社区矫正工作者主要由原监狱民警、原学校教育工作者、现街道司法工作者、社会招聘人员组成。他们年龄偏大、学历偏低，普遍缺乏基本的社会工作专业知识和经验，其思想观念多与社会工作的价值理念相悖，限制了社区矫正工作的科学化和专业化发展。司法所的人员普遍较少，有的街道只有一至二名司法工作人员且多数是兼职，真正用于社区矫正工作的时间很少。有的社区矫正工作人员，从未受过法律的教育，甚至还出现了某些常识性错误。
（三）法律规定与实践的冲突，影响社区矫正深入发展。 随着社区矫正的开展，人们已经意识到，现行的法律与当前社区矫正的发展形势不相适应。主要表现在《刑法》、《刑事诉讼法》和《监狱法》涉及社区矫正的有关条款存在着滞后的问题。一是主体的不适应。例如从现实看，社区矫正按照两院两部的通知精神是由司法部门来实施的，而不是由公安来执行，这无疑是有利于社区矫正工作开展的，但却与现行的法律相矛盾；二是程序方面的不适应。主要表现在：监狱办理假释、监外执行的手续多、效率低；管制、缓刑、假释、监外执行的信息不能及时；对人户分离的对象，户籍地与居住地之间缺乏衔接等。
二、对社区矫正工作的前瞻性思考
（一）加快宏观指导下的地方立法进程。为了顺利开展社区矫正工作，确保社区矫正的有效性，国家应该制定一部专门的法律。但是由于中国地域广阔，各地区（社区）的情况不同，因而不宜制定统一的《社区矫正法》，最好是按照《立法法》的权限，进行地方立法。国家可以制定一部原则性较强的具有指导性的《社区矫正指导法》，既便于从宏观上进行指导，又利于充分发挥地方的积极性和主动性。地方立法要有地方特色，要力戒社区矫正工作表面整齐划一，实际操作实效甚微的状况。
（二）适当扩大社区矫正适用范围。长期以来，我国社区矫正的适用范围一直很窄。从数量上讲，管制刑适用率为1.26%，缓刑适用率为14.7%，假释率为1.63%，监外执行罪犯占押犯总数的1.13%。与国外社区矫正的比例相比，显然过低，宜增加比例。从对象上讲，目前只是原则上规定符合法定条件的罪犯，但条件又相当的苛刻。有人提出，要在两个层面上考虑扩大社区矫正的对象范围。一是从年龄和生理角度看，未成年犯要优先适用社区矫正处遇，老、弱、病残、孕也应尽可能从宽处罚，适用社区矫正；二是从犯罪的主观恶性和社会危害程度角度看，轻罪犯和过失犯，从有利于改过自新出发，能社区矫正的就绝不监禁矫正。同时，逐渐将劳动教养纳入社区矫正体系中来。
（三）努力探索个案矫正工作。调研中发现，许多人认为，社区矫正工作不能停留在表面，而应重点放在个案矫正上。个案社会工作的特点是通过一对一的直接方式提供给案主需要的帮助。这是一种专业性很强的社会工作方法，需要专业人员去实施。华东理工大学副教授费梅苹女士认为：运用个案社会工作方法对社区矫正对象进行矫正主要从三个层面（心理层面、认知层面、社会关系层面）介入。
（四）及早制定防止社区矫正对象再犯预案。首先，要做好再犯预测工作，把好矫正对象接收关，防止矫正对象危害社区成员，影响正常的社区秩序。其次，要对拒绝矫正和侵害社区成员（含社区矫正工作人员、志愿者）行为进行有效防范。我们调研时发现，有的矫正机关只派一名女工作人员单独与男性矫正对象谈话，这使矫正对象性侵犯行为成为可能。志愿者往往单独行动，也容易遭遇意外。
（五）强化社区矫正中的法律监督。缺少监督，社区矫正就会成为滋生腐败的温床。要建立健全法律监督体系，保证社区矫正工作的公平、公正、公开。同时，要充分保护矫正对象隐私权等合法权益，防止由于矫正工作者和志愿者介入，使矫正对象私权利受到侵犯。
（六）加强国际区际的交流与合作。加强交流与合作，有利于我们在社区矫正实践中博采众长，创新发展。例如，美国专家已经认识到，缓刑的监督应该在社区中，而不应在机构性的矫正场所。这就提醒我们，机构性矫正模式要慎重选择。我们更应重视与港澳台地区社区矫正的经验和教训。特别是台湾地区与大陆与许多相似的历史人文传统，其经过实证评估的经验对大陆有很大价值。例如，台湾学者已经认识到：“虽或机构性监禁措施有其长期缺点之存在，然而，无论如何，它仍然无法完全由社区矫正处遇措施完全替代，机构性监禁措施自古即已存在，未来必然也会存在，或许只是替换他种形式出现罢！”这对于目前过于强调社区矫正价值而忽视监狱对罪犯的矫正功能的人来说，值得警惕和反思。
周小平:
苏州大学王健法学院
宋立军:
江苏省司法警官高等职业学校
电邮：slj405@sohu.com
马鞍山市人民政府办公室关于印发马鞍山市小额贷款公司监管实施细则（暂行）的通知
安徽省马鞍山市人民政府办公室
马鞍山市人民政府办公室关于印发马鞍山市小额贷款公司监管实施细则（暂行）的通知
各县、区人民政府，市政府各部门、直属机构，有关单位：
《马鞍山市小额贷款公司监管实施细则（暂行）》已经市政府第109次常务会研究通过，现印发给你们，望认真贯彻执行。
二〇一二年六月三十日
马鞍山市小额贷款公司监管实施细则（暂行）
第一章 总 则
第一条 为加强对小额贷款公司的监督管理，规范小额贷款公司经营行为，促进小额贷款公司持续、稳健发展，根据《中华人民共和国公司法》、《中国银监会、中国人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》、《安徽省人民政府办公厅关于印发安徽省小额贷款公司监管暂行规定的通知》、《安徽省人民政府办公厅转发省政府金融办关于进一步推进全省小额贷款公司规范发展意见的通知》等有关法律法规和政策规定，结合我市实际，制定本细则。
第二条 本细则中所指小额贷款公司是指经省政府金融办批准或由省政府金融办核准并经市政府批准，在我市设立的，具有法人资格、经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。
第三条 本细则适用于本市行政区域内小额贷款公司的经营及监督管理。
第二章 监管内容
第四条 对小额贷款公司监管的主要内容：
（一）是否有吸收或变相吸收社会公众存款及非法集资行为；
（二）是否从事包括股东在内的委托贷款业务；
（三）是否未经批准从事超经营范围业务活动；
（四）是否违反国家有关规定高息放贷、牟取暴利；
（五）是否采取不法手段进行收贷；
（六）是否现金结算和账外经营；
（七）是否在执行财务制度和会计核算中弄虚作假，故意隐瞒实际经营状况；
（八）是否有股东抽逃或变相抽逃资本金，不规范转让股权；
（九）是否违反规定对变更事项不报批；
（十）是否按规定要求充分计提贷款损失准备金；
（十一）是否有其他违反有关法律法规的行为。
第三章 监管职责
第五条 市政府金融工作办公室（以下简称“市金融办”）在市人民政府和上级主管部门领导下，具体负责全市小额贷款公司检查考核和统计报告等日常监管工作，指导县、区监管部门加强对小额贷款公司的监管和风险控制，研究、实施全市小额贷款公司管理和发展的有关政策。
各县、区人民政府是各自辖区内小额贷款公司监管和风险处置的第一责任人，成立金融工作管理机构的，由金融工作管理机构负责小额贷款公司监管工作；没有成立金融工作机构的，应当指定一个部门负责小额贷款公司监管工作。市小额贷款公司协会通过加强行业自律等措施协助各级监管部门开展工作。
第六条 建立小额贷款公司监管联席会议制度，由市政府分管负责同志牵头，市金融办、人行、银监局、公安局、财政局、工商局、国税局、地税局等相关部门参加，定期召开联席会议，实现小额贷款公司经营监管信息在各部门间的畅通共享，研究解决小额贷款公司运营和监管中存在的困难和问题，处置可能危及行业发展、地区金融秩序和社会稳定的重大风险事件。
第七条 市金融办是全市小额贷款公司监督管理的主管部门，主要承担下列职责：
（一）市联席会议的日常组织工作；
（二）审查小额贷款公司设立申请，指导、帮助小额贷款公司筹建和开业；
（三）根据法律法规和有关规定，审核小额贷款公司相关股权变更、迁址、停业整顿、撤销、关闭方案，对授权审批事项进行审批；
（四）落实非现场监管要求，查收有关报表资料，对非现场监管报表资料进行审核、整理、汇总、分析；
（五）对小额贷款公司的监管指标执行情况进行考核评级，并根据考核情况对其经营状况、风险程度作出客观评价和采取相应奖惩措施；
（六）根据省政府金融办年度现场检查工作安排和工作需要，对小额贷款公司进行现场检查；
（七）根据风险程度对小额贷款公司进行分类，对高风险的小额贷款公司及时发出预警信号，督促、指导其制定防范、控制和化解风险方案，并对其进行跟踪监控；对不能有效控制和化解经营风险的小额贷款公司，及时提出处置意见，向市政府和省政府金融办报告。
第八条 人行市中心支行负责对小额贷款公司利率、资金流向定期进行跟踪监测；督促小额贷款公司向人民银行征信系统报送企业、个人信用信息，并按照人民银行的有关规定使用企业和个人征信系统。会同金融办组织推动小额贷款公司参加外部信用评级，提升稳健诚信经营意识。
第九条 市银监局要依据有关规定，配合各级小额贷款公司监管机构对小额贷款公司实施审慎监管，及时组织对小额贷款公司出现的吸收、变相吸收公众存款等行为进行查处。
第十条 市工商行政管理部门要依照有关规定对小额贷款公司登记事项、资本金管理、合规经营情况进行监督检查，并建立信用档案，加强对小额贷款公司信用监管。加大对抽逃或变相抽逃资本金的处罚力度。对检查中发现小额贷款公司涉嫌吸收、变相吸收公众存款以及非法集资的，应及时会同政府有关职能部门按职责分工进行认定和查处。要建立小额贷款公司年检制度。对小额贷款公司年检时，应征求同级小额贷款公司监管机构意见；监管机构认为小额贷款公司有违规经营行为的，暂缓办理相关企业年检手续。
第十一条 市公安部门负责指导小额贷款公司建立安全防范制度，对经营场所的安全防范设施进行指导，依法打击小额贷款公司非法吸收公众存款、集资诈骗等犯罪活动。
第四章 经营要求
第十二条 小额贷款公司应健全公司治理结构，明确股东、董事、监事和经理的权责及其分工协作关系，制定必要的议事规则、决策程序和内审制度，增强公司治理的有效性。
第十三条 小额贷款公司必须建立信贷管理制度、风险控制和防范制度、财务管理和会计核算制度、信息披露制度等，并报市金融办审查备案。
第十四条 变更小额贷款公司主发起人、董事长或总经理、营业地址以及调整经营范围、增资扩股超过100%（含100%）等重大事项的，需经所在辖区小额贷款公司监管机构初审，市金融办审核后，报省政府金融办审批。
第十五条 小额贷款公司开业半年后，经营合规、业绩优良、风险控制较好的，可申请增资扩股。各小额贷款公司必须按经批准的增资扩股方案进行增资扩股。增资扩股完成后应及时到工商管理部门办理变更登记。
第十六条 小额贷款公司资金来源主要为股东缴纳的资本金、捐赠资金、政府奖励资金、利息收入，以及来自不超过2个银行业金融机构的融入资金。从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额的50%。融入资金的利率、期限，由小额贷款公司与有关银行业金融机构自主协调确定。
第十七条 小额贷款公司应明确以“三农”、个体工商户和中、小企业为目标客户。发放贷款应坚持“小额、分散”的原则，同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的5%。小额贷款公司贷款投放情况统一纳入市金融办信息动态监测系统，及时掌握贷款流向。贷款利率上限不得超过司法部门规定的上限，下限按人民银行有关规定执行。
第十八条 小额贷款公司应执行国家统一的金融企业财务会计制度，应真实记录、全面反映业务活动和财务状况，编制财务会计报告，并提交权力机构审议。
第十九条 小额贷款公司贷款质量分类应当按照审慎、规范的原则，参照银行业金融机构实行五级分类制度，不断提高贷款分类的准确性和真实性。
第二十条 小额贷款公司应按要求充分计提呆账准备金，确保资产损失准备充足率100%以上，全面覆盖风险，及时冲销坏账，真实反映经营成果。
第二十一条 小额贷款公司在经营过程中发生超过资本金10%以上的不良贷款，或发生超过资本金3%以上的可疑类以下（含可疑类）贷款，要尽快召开董事会研究处置，并向市金融办报送书面材料说明原因和处置办法，处置完毕后，将结果上报市金融办。
第二十二条 银行业金融机构应为小额贷款公司开立基本结算户或一般存款户，为小额贷款公司及其客户办理具体结算业务。贷款本金、利息结算均通过银行账户转账处理。不允许进行现金结算。小额贷款公司不得进行账外经营。
第二十三条 小额贷款公司在银行业金融机构开立基本账户后5个工作日内，应当将其开户行的名称、账号等基本情况报市金融办备案。市金融办、辖区小额贷款公司监管机构、开户行、小额贷款公司签定四方服务合作协议，明确各自权利、责任与义务。小额贷款公司开户行有义务配合市金融办监控小额贷款公司的资金流向，并定期提供相关资料。一旦有不明用途的资金大量流入，开户行要及时将有关情况告知市金融办。
第二十四条 小额贷款公司的设立申报实行媒体公示制度，要在当地报刊和金融办网站公示主发起人和股东名单，接受社会公众监督，检验股东信用及股本金的合法合规性。
第二十五条 小额贷款公司应按市金融办的要求，建立健全信息公开披露制度，包括定期向公司股东、相关主管部门、合作的银行业金融机构等披露由会计师事务所审计的财务报告以及年度经营成果、融资信息、重大事项等内容。
第二十六条 小额贷款公司要有固定的经营场所。经营场所应有足够经营的面积。经营场所必须配置必要的监控设备和保安力量，加强防盗和防火设施建设，消防及安全设施应齐全，并符合安全经营的要求。公司应在经营场所内醒目位置公开悬挂开业批复文件、营业执照，并悬挂本机构不吸收公众存款、不违规经营、严格遵守《公司法》、诚实守信等公开承诺标示牌。
第五章 监管方式
第二十七条 小额贷款公司监管应遵循风险监管和合规监管相结合、持续性监管和把握总体风险相结合、定性监管和定量监管相结合的原则。
第二十八条 市金融办和各辖区小额贷款公司监管机构应依据有关法律、法规，对小额贷款公司风险管理、内部控制、资产质量、资产损失准备充足率、合规经营等方面实施持续、动态监管，切实履行监管职责和风险处置责任。
第二十font-size: 16.0pt; mso-fareast-font-family: 黑体"> 市金融办和各辖区小额贷款公司监管机构要采取现场检查、非现场监管、约见谈话、风险评价等方式，加强对小额贷款公司的监管，并加强监管信息交流：
（一）市金融办定期组织对小额贷款公司进行检查，一般每年进行2次常规性全面检查；对于风险较大、问题较多的公司，实行阶段性的重点专项检查。现场检查前应制发书面通知，检查时应不少于2人，检查人员与被检查小额贷款公司有利害关系的，应当回避。现场检查可采取查验复制有关文件、账册、单据、计算机系统信息、问询有关人员等方式进行。小额贷款公司应自觉接受检查。
（二）市金融办和各辖区小额贷款公司监管机构应建立小额贷款公司风险评价制度，建立与小额贷款公司董事会、高管层的定期磋商制度，定期对小额贷款公司进行综合评价，及时反馈监管意见，进行风险提示，加强经营指导。市金融办应定期汇总全市小额贷款公司的经营管理情况，向小额贷款公司监管联席会议通报。
（三）各小额贷款公司应于每月初2个工作日（节假日顺延）内向辖区监管机构报送上月业务经营情况等报表，辖区监管机构在3个工作日内汇总后报市金融办。
（四）市金融办应于每月初8个工作日（节假日顺延）内向省政府金融办报送本区域内小额贷款公司业务经营情况等报表。重大问题应及时上报市政府和省政府金融办。
（五）在市金融办网站公布已开业小额贷款公司名称及经营地址、举报电话，接受社会监督。
第三十条 市金融办和各辖区小额贷款公司监管机构应强化对小额贷款公司主要负责人和关键岗位人员的行为监管，采取约见谈话、考核等方式，不定期开展履职行为评价。对有违法违规行为和不胜任工作的人员，报请上级主管部门取消高管任职资格、建议小额贷款公司作出解聘或罢免的决定。
第三十一条 小额贷款公司出现本细则第四条所列的违法违规行为的，由市、县区政府金融办或指定机构依照《中华人民共和国公司法》等有关法律法规实施处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 各有关部门工作人员应当依法保守国家秘密，并有义务为其监督管理的小额贷款公司及其客户保守商业秘密。
第三十三条 各有关监管部门应当提高办事效率，确保监管时效。
第六章 附 则
第三十四条 本细则由市金融办负责解释。
第三十五条 本细则自发布之日起施行。
