建设部关于贯彻《房地产开发企业资质管理规定》全面清理房地产开发企业、规范企业经营行为的通知
建设部
建设部关于贯彻《房地产开发企业资质管理规定》全面清理房地产开发企业、规范企业经营行为的通知
各省、自治区、直辖市建委（建设厅、开发办）、上海市房屋土地管理局：
2000年3月29日重新修订发布的《房地产开发企业资质管理规定》（建设部令第77号，以下简称《资质管理规定》）对房地产开发企业的资质等级划分以及处罚等内容作出了新的规定，我部为此印制了新的《房地产开发企业资质证书》（以下简称《资质证书》）和申报表、年检表，开发了管理应用软件。为了贯彻《资质管理规定》，加强房地产开发企业管理，规范企业经营行为，做好企业清理和《资质证书》的换证工作，现将有关问题通知如下：
一、各地要按照《资质管理规定》的要求，对所有从事房地产开发经营业务的企业，重新核定资质等级，换发由建设部统一监制的新的《资质证书》，企业原持有的资质证书收回。
二、各地要结合清理换证工作，对房地产开发企业的经营管理状况进行一次全面清理检查。清理检查的重点内容是：
（一）企业近三年的经营状况。是否连续亏损、资不抵债，是否承担开发项目；
（二）企业近三年承担的开发建设项目的质量情况及对质量事故、质量问题的处理；
（三）企业经营行为是否规范合法，是否存在虚假广告、销售面积“短斤缺两”等欺诈行为；
（四）是否发生消费者对该企业的集体投诉，企业处理投诉事件的情况；
（五）商品房销售中，是否按照《商品住宅实行住宅质量保证书和住宅使用说明书制度的规定》要求向购房人提供《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，是否依照《住宅质量保证书》承诺的内容进行保修；
（六）是否按规定向房地产开发主管部门报送《房地产开发项目手册》的；
（七）是否按规定进行房地产开发企业资质年检；
（八）已预售的建设项目停建或缓建后，是否采取妥善措施保护购房者的合法权益。
三、根据清理检查结果，对有下列行为之一的企业，房地产开发主管部门不予换发新的资质等级证书：
（一）发生重大质量事故，情节严重的；
（二）企业亏损严重、资不抵债、濒临破产的；
（三）持有开发企业资质证书未从事任何房地产开发经营活动两年以上的。
对于因上述原因未换发新《资质证书》的企业，房地产开发主管部门应会同有关部门，监督企业采取措施妥善保护购房者的合法权益。
四、有下列行为之一的企业，房地产开发主管部门应根据有关法律、法规和《资质管理规定》，给予相应处罚：
（一）开发企业未经批准预售商品房，或经营中存在虚假广告、销售面积“短斤缺两”等欺诈行为，造成消费者损失，开发企业未予妥善解决的；
（二）商品房销售中，未按规定向购房人提供《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，未依照《住宅质量保证书》承诺的内容进行保修的；
（三）未按规定向房地产开发主管部门报送《房地产开发项目手册》的；
（四）未按规定进行房地产开发企业资质年检的；
（五）已预售的建设项目停建半年以上，不能按合同约定时间交房，购房者合法权益受到侵害的。
房地产开发主管部门应当将存在上述问题的企业列为重点监督、检查对象，督促其尽快解决问题。对上述有关问题未妥善解决的企业，在这次换证时，换发《暂定资质证书》。《暂定资质证书》有效期不得超过一年。有效期内，房地产开发主管部门暂不批准该企业承担新的房地产开发项目。《暂定资质证书》有效期满，符合条件的，可根据其实际业绩换发相应等级的《资质证书》。
五、各地要做好房地产开发企业新旧资质等级的衔接过渡工作。此次清理换证原则上按照新的资质标准重新核定。因注册资金达不到新标准的企业，给予3个月的过渡期限，3个月后注册资金仍达不到标准的，重新核定资质等级。
六、原在国家工商行政管理局注册的企业，由建设部负责清理换证。在地方工商行政管理部门注册的资质一级房地产开发企业，由省、自治区、直辖市建设行政主管部门初审后报建设部审批，换发新证；二级以下企业的清理换证工作由各省、自治区、直辖市建设行政主管部门统一组织。
七、各省、自治区、直辖市建设行政主管部门应在2000年8月底前完成清理换证工作。清理换证工作结束后，各地房地产开发主管部门应当及时将清理结果向社会公布。各省、自治区、直辖市建设行政主管部门应于2000年9月底前将清理换证结果报建设部。
八、换证结束后，未取得新资质证书的企业，不得再承担新的房地产开发项目。
九、自2000年开始，我部对资质一级房地产开发企业的资质审批实行定期审批制度。每年审批两次，5月31日前上报的企业，参加上半年的评审，11月30日前上报的企业，参加下半年的评审。
一级企业的申报材料由省、自治区、直辖市建设行政主管部门统一组织上报，申报需提供的材料见附件一。二级以下企业的审批程序和申报需提供的材料由各省、自治区、直辖市建设行政主管部门规定。
十、资质一级房地产开发企业的资质年检工作由建设部负责。省、自治区、直辖市建设行政主管部门按附件二的要求统一组织材料，提出初审意见后，分别在每年3月31日前，报建设部审批；二级以下企业的年检工作的程序和办法由各省、自治区、直辖市建设行政主管部门规定。
十一、各地建设行政主管部门要将清理换证工作作为当前的一项重点工作来抓，充分利用清理换证的有利时机，加强对房地产企业经营行为的规范和管理。要通过这次清理换证，扶持一批实力强、规模大、信誉好，经营管理规范的房地产开发企业，坚决依法严肃处理直至淘汰一批管理混乱、经营行为不规范、有名无实的企业，为房地产业的发展营造一个良好的市场环境。
附件一：申报资质一级房地产开发企业需提供的材料
1．省、自治区、直辖市建设行政主管部门关于申报资质一级企业的文件；
2．房地产开发企业资质申报表（一式三份，封面加盖单位公章）；
3．房地产开发企业原资质证书正、副本原件；
4．企业营业执照副本（原件或复印件加盖工商部门公章）；
5．企业（公司）章程（复印件加盖公章）；
6．企业的验资报告和上年度财务报表（原件或复印件加盖单位公章）；
7．企业法人代表、总经理的任职文件（复印件加盖公章），企业经济、技术、财务等负责人的任职文件及职称证件（复印件加盖公章），企业专业技术人员的职称证件（复印件加盖公章）；
8．近3年房地产开发项目投资计划批准文件（复印件加盖公章）；
9．近3年房地产开发项目工程竣工验收和备案的有效证明材料；
10．近3年房地产开发统计年报基层表（加盖统计报表主管部门公章）；
11．近3年房地产开发企业资质年检的有效证明材料；
12．《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》及《房地产开发项目手册》样本（加盖房地产开发主管部门公章）。
附件二：资质一级房地产开发企业资质年检需提供的材料
1．省、自治区、直辖市建设行政主管部门关于申报资质年检的文件；
2．房地产开发企业资质年检申报表（一式两份，封面加盖单位公章）；
3．《资质证书》正本（复印件）、副本（原件）；
4．房地产开发企业营业执照副本（复印件加盖工商部门公章）；
5．企业上年度财务报表（原件或复印件加盖单位公章）；
6．上年度房地产开发项目实施情况证明材料（复印件加盖公章）；
7．上年度房地产开发项目工程竣工验收和备案的有效证明文件；
8．上年度房地产开发统计年报基层表（加盖统计报表主管部门的公章）；
9．《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》及《房地产开发项目手册》样本（加盖房地产开发主管部门公章）。
司法改革应当关注司法效益
阿 江
实现司法公正是我国当前进行司法改革的主旋律，提出司法效益的问题可能是一种不和谐音。但笔者要强调的是，在整个司法改革过程中，如果不关注司法效益，不仅会增加司法改革的成本，而且将会带来很多的负面效应，甚至会最终影响司法公正的实现。
司法效益的价值定位
毫无疑问，司法公正是司法的基本价值之一。近年来，笔者在这方面也做过一些探索。但笔者在进行司法公正问题研究的时候，同样感觉到司法效益也是一个非常重要、值得关注的问题。甚至可以说是一个更高层次的问题。因此，有必要对司法效益重新进行价值定位。
首先，诉讼效益是当事人进行诉讼活动的根本动力。决定人类行为选择的根本因素，在于预期和估计中的行为结果，在功利上大于实施行为所支付的代价。追求诉讼利益通常是当事人从事诉讼活动的基本动因。当然，在诉讼活动中，也会发现一些当事人象“秋菊打官司”一样，只是为了“讨个说法”。但总的来看，希望得到诉讼利益，或者尽可能地减少损失、降低成本，是绝大多数当事人的基本诉因。正是由于这个原因，司法效益应当成为司法的最基本的目标之一。
其次，从某种意义上来说，没有效益的公正是没有价值的公正。虽然我们不能完全认同“迟到的公正不是公正”的说法，但是我们完全可以说，迟到的公正是大打折扣或贬值的公正。就我国现状而言，司法不公、司法腐败问题固然是一个突出问题，但司法效益低下的问题同样不可忽视。当事人打官司打得倾家荡产、企业倒闭的现象屡见不鲜，司法效率低、成本高，使不少当事人望而生畏。在此情况下，公正对他们来说有何用?可见，公正本身并不是目的，没有效益，公正也将失去其应有的价值。
第三，忽略司法效益问题，将会给司法改革带来很多负面效应，将会加大司法改革的成本。正如在寒冷的冬天盖楼房，因为怕冷而不留任何窗户，而在炎热的夏天来临时，才发现楼房的缺陷，而不得不将已盖好的楼房拆了重建。如果我们在进行司法改革的时候，只看到司法不公的问题而没有看到司法不公后面潜伏着的司法效益不高的问题，我们就会犯同样的错误。如果我们现在仅关注公正价值，从而构筑司法体制和程序，那么五年或十年后，我们可能会从另一个角度来否定这个体制和程序。
第四，司法机关在司法效益方面正面临着日益严重的挑战。近几年来，人民法院每年各类一审案件都在500多万件以上，而且还有进一步增长的趋势。但根据国家编委的意见，审判人员的编制，还要进一步精简。以北京海淀区法院为例，1999年一方面是案件的大幅度增长，另一方面是编制的压缩，势必出现许多案件久拖不结。从现实情况看，已有相当一部分案件不能在法定期间内审结，有的甚至五、六年结不了案。这种情况的存在，许多就是现存制度不合理的表现。同国外的一些法官办案速度相比，我们的办案效率相对较低。这同样也与体制和程序的合理性有关。还应当看到，司法公正和效益虽然有相辅相承的一面，但也有相互制约、甚至相互矛盾的一面。如果在改革中不关注效益问题，强调程序的公正情况可能损害效益，从而使效益问题更趋恶化，几年后，这个问题将可能变成灾难性的问题。所以，笔者要大声疾呼，司法改革应当在注重公正价值的同时也要关注司法效益问题。
司法效益的价值体系
司法效益的价值体系，需从以下三个层面来剖析：
第一个层面，司法效益是司法“产出”与司法“投入”之比。司法产出不仅包括当事人的诉讼利益，而且包括国家、社会从司法进程中所获取的利益；不仅包括经济利益、而且包括伦理的、政治的等其他非经济的效益；不仅包括司法活动内的直接效益，而且包括司法活动以外的间接效益；不仅包括积极效益，而且包括负面效应；不仅包括物质效益，而且包括精神效应。与此相应，司法投入也是一个复杂的参数。不仅包括当事人的投入，而且包括国家、社会的投入；不仅包括物质方面的投入，而且包括精神方面的投入；不仅包括经济方面的成本，而且包括政治、伦理等大量经济方面的代价；不仅包括财产方面的投入，而且包括精力、时间方面投入；不仅包括直接投入，而且包括间接投入。
第二个层面，从司法效益的结构要素来看，司法效益受以下几个要素的制约：从司法“产出”的角度来看，裁判结果的公正率、影响力、幅射力、利用率，以及裁判结果的经济的、政治的、伦理的价值含量等等都是决定司法“产出”的重要参数；从司法“投入”的角度来看，各方经济的或非经济的投入、司法程序的科学与合理程序、司法效率等等是决定司法投入的“重要参数”。
第三个层面，司法效益应当是国家、社会以及当事人各方效益的综合状况。在司法过程中，国家、社会和当事人各方的利害关系在某些方面，在一定条件下可能是一致的，但在某些情况下又是相互冲突的，因而，同一司法过程的结果，对上述各方主体来说，司法效益的有无或大小都是不相同的，甚至会出现此消彼涨、此损彼益的状态。因此，提出司法效益必须综合考虑各方主体之间的边际影响，同时根据公认的价值准则综合权衡各方的利弊损失，从而实现司法效益的综合优化。
提高司法效益的制度性思考
提出司法利益的基本思路是减少“投入”，增加“产出”。这里仅就有关司法制定的设计问题谈几点浅见：
第一，在保证法院的终局裁决权的前提下，赋予某些行政机关以准司法权。随着社会关系的日益复杂，不管是民事案件、刑事案件还是行政案件均会大量增加，这是一个世界性趋势。面对这种情况，一些国家的一个很重要的思路是对案件进行分流，不把全部案件集中到司法机关，让相当一些行政机关甚至中介组织来行使部分司法裁决权，也就是说授予行政机关或某些社会组织一些准司法权。事实上，行政机关在进行行政执法过程中，在许多情况下行政法律关系和民事法律关系是交织在一起的。比如，同一个商标或专利侵权，行为人可能既违反了行政管理法规，同时也侵犯了第三人的民事权益。在这种情况下，行政机关在处理这个行政案件时，必然要对相关争议进行调查、了解。为了节省整个国家解决争议的成本，相当一些国家赋予行政机关对相关民事争议的初步裁决权，让行政机关裁决与其行使职权相关的民事争议。为了保证争议能得到公平解决，这些国家在赋予行政机关以准司法权的同时，让法院拥有最终裁决权。所谓终局裁决权的概念就产生于这个领域。在我国，曾经有一些单行法律、法规借鉴了国外的一些做法，做了一些规定(如商标法、专利法)。但由于我国有一种行政机关不能行使司法权的定势观念，好象行政机关处理了民事争议就侵犯了司法权。而有的行政机关由于不愿当被告，不愿接受司法监督，又不愿行使这种权力。最近，在修改专利法的过程中，有人提出行政机关对民事争议只能拥有调解权而不能拥有裁决权，这种见解未必妥当。笔者认为，在现实情况下，应当大幅度地授予行政机关准司法权，从而消化大量的民事争议。当事人对行政机关的裁决不服，可以提起行政诉讼，由司法机关作出终局裁决。这样既提高了司法效益，减轻司法机关的压力，降低了争诉成本，又可以保障当事人获得公正审判的权利。
第二，在提高法官素质的前提下扩大独任审判和简易程序的适用范围。我国现存的审判制度，从审判主体方面看，主要的或基本的是实行合议制。合议制是基本的审判制度之一。只有按照简易程序处理的简单案件才能使用独任制，由独任法官一人审判。合议制有其长处，可以纠正个人的某些偏失或弥补个人素质的不足。但将一个人能做的事变为三个人做，显然会影响效益。要提高效益必须大幅度扩大独任审判的范围。目前，适用普通程序多适用简易程序少，特别是中级以上的人民法院。而且，有的地方为了实现公正把程序搞得更加复杂化了。按照这种思路走下去，会带来一系列问题。因为过分地牺性效率，终会损害公正。因此提高司法效益必须在确保公正的前提下，精简程序。要做到这一点，必须研究司法程序最要害的部分是什么?这就有个正当程序的最低标准或者说公正程序的最低标准问题。有必要对现有程序进行分类，对那些实现司法公正价值不大的程序，应当精简，保留与公正具有实质性影响的重要环节。
第三，在强化监督机制的前提下，实行法官独立审判。目前，司法效益低下的一个重要因素，就是因为法官提出裁判意见以后要层层报批。有的案件合议庭提出意见后交审判组审查，审判组审查后交副庭长，副庭长看后要提交庭长看，庭长看后交庭务会讨论，庭务会讨论后报主管院长，主管院长审核后提交审判委员会讨论。这种“马拉松”式的审判流程，严重影响了审判效益。要解决这个问题，最终要走法官独立审判这条道路。是法院独立还是法官独立，这是个有争议的问题。笔者认为，法官独立和法院独立是不矛盾的，正如西方强调司法独立并不排斥法官独立，而且更强调法官独立一样。法院独立审判最终有赖于法官的独立审判。我国为什么实行法院独立审判而不像苏联那样实行法官独立审判，笔者曾查阅建国初期的档案，当时唯一的理由是法官素质不高，并说将来法官素质提高之后，将实行法官独立审判。今天共和国已成立50周年，我们的法官素质如果说仍然不够理想的话，应该说与我们的体制本身有很大关系的。当然，要实现法官独立审判，即取消院长、庭长审批案件，取消庭务会讨论案件，限制审判委员会讨论案件的范围，必须加强对现有法官及合议庭的监督和制约。监督和制约法官和合议庭需要采取合理的方式。笔者认为，这种监督和制约最终还是寄希望于当事人。当事人的监督和制约是最有效的监督和制约。应当通过重新配制法官权力和当事人诉讼权利，实现这种监督制约机制，而不是在法官之上形成一个监督链或是给他设立诸多上司。
第四，在充分尊重当事人的诉讼请求及处分权的前提下，尽可能缩小审理的范围。由于受审判的超职权主义特征的影响，审理的范围被人为扩大，从而影响了司法效率。当事人没有争议的要审，当事人没有提出的也要审，当事人放弃的或要求撤诉的，出于国家干预主义的立场也不让撤诉。这些作法不仅人为地扩大了审理范围，而且影响了司法效益。
第五，在确保诉讼活动正常运转的前提下，要尽可能地降低诉讼成本。诉讼成本既包括直接成本，也包括间接成本；既包括表面成本，也包括隐性成本；既包括国家、社会成本，也包括当事人成本。司法改革不能将国家成本完全转化为当事人成本。司法成本的转移并不是司法成本的降低。当然，诉讼成本有一个各方主体合理分担的问题，这要进行综合分析。但总的目标是要降低诉讼的综合成本。
第六，要在司法职能正常发挥的情况下，力求司法效益的最大化。也就是说要通过个案的审理，充分发挥司法过程的宣教功能，从而全面实现司法的经济、伦理、政治等价值，推动人类的进步和文明。
(作者单位：最高人民法院)
